Entre las más polémicas, tenemos al Decreto 444, firmado el 21 de marzo del 2020. Es el centro de discusión para Alcaldes, Gobernadores, académicos, políticos y funcionarios del gobierno de Duque en general.

Por Hansel Forero*. La Corte Constitucional inició la semana pasada un estudio sobre la constitucionalidad de dicho mandato presidencial. ¿En qué consiste? ¿Por qué ha generado tanta polémica? ¿A quién beneficia y a quién afecta? A continuación realizamos un breve análisis.

ABC del Decreto 444

Fue emitido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Es un instrumento legal que permitió crear el Fondo de Mitigación de Emergencias –FOME–, como una bolsa de recursos para, supuestamente, reducir los efectos negativos de la emergencia social y económica producto de la enfermedad COVID-19 en Colombia.

Además de la creación de FOME, el Decreto otorgó facultades para que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público facilite liquidez al sector financiero y así comprar bonos de deuda, acciones y otorgar créditos a empresas privadas, mixtas y públicas que sean consideradas como de interés nacional. Siempre y cuando se hayan visto afectadas por la emergencia.

Fuentes de recursos para el FOME

Según el Decreto 444, las fuentes concretas de los recursos para el FOME son cuatro los siguientes:

1) Recursos hasta del 80 % del total del Fondo de Ahorro y Estabilización.

2) Recursos del Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales –FONPET- del 2019 que no han sido pagados a las entidades territoriales y el total de recursos destinados para los años 2020, 2021, 2022. Pueden ser más años según las necesidades definidas por el Ministerio de Hacienda.

3) Los recursos destinados directamente del Presupuesto General de la Nación -PGN-. Sin embargo, no es claro si se realizarían modificaciones al PGN o serán recursos de los periodos fiscales de los siguientes años.

4) Los rendimientos financieros generados por la administración de recursos, es decir, las ganancias obtenidas producto de intereses de los demás fondos del Estado y los demás que el Gobierno determine.
Cabe señalar que, de estos recursos, dos hace parte del Sistema General de Regalías (el 1 y el 2) y dos son tomados de otros rubros (el 3 y el 4).

¿Qué es el Fondo de Ahorro y Estabilización?

Es una bolsa de recursos que reúne hasta el 30% del total de las regalías obtenidas anualmente por el Estado. Este fondo fue creado con la reforma al Sistema General de Regalías en el año 2012. Tiene por objeto ser un mecanismo de ahorro para eventuales desequilibrios fiscales o macroeconómicos que afecten a las entidades territoriales. Es administrado por el Banco de la República, pero en caso de ser utilizado debe ser distribuido a las entidades territoriales según lo establecido en el artículo 361 de la Constitución Política, es decir, los recursos de este fondo deben ser repartidos a Gobernaciones y municipios, no ser utilizados por el Gobierno Nacional Central.

Además, el Decreto 444 plantea que los recursos del FAE serán prestados al FOME en dólares con 0% de interés. Deberán ser pagados a partir del año 2023 con una contribución de un billón anual hasta que se extinga la obligación. Según los cálculos del Gobierno Nacional, para 2017 los recursos del FAE junto con sus rendimientos oscilaban entre los 11 billones de pesos. Ya han pasado más de 2 años y es difícil obtener información precisa sobre el total de los recursos que contiene el FAE, lo que plantea una dificultad para estimar cuanto equivale el 80% de los recursos del FAE que se destinará al FOME.

¿Qué es el Fondo Nacional de Pensiones de Entidades Territoriales -FONPET?

También surgió con la reforma al Sistema General de Regalías en el 2012. Es un fondo para destinar el 10 % del total de las regalías obtenidas anualmente por el Estado (Art. 361 CPC). Esta bolsa de recursos ha contribuido a solventar el pasivo pensional que tienen las Entidades Territoriales, logrando que miles de personas puedan acceder a su pensión. Según el Departamento Nacional de Planeación, en el año 2017 el pasivo pensional estaba alrededor de los $21,5 billones.

El argumento del Gobierno Nacional para centralizar los recursos del FONPET es que actualmente el fondo solventa el 80 % del pasivo pensional de las Entidades Territoriales y que, por lo tanto, utilizar estos recursos no afectará las finanzas públicas territoriales.

Según el Decreto 444, los recursos FONPET del año 2019 que no han sido entregados a las entidades territoriales, más el total de los recursos que obtendrá durante los años 2020, 2021 y 2022 serán destinados al FOME, se entregarán en dólares y tendrán un plazo de 10 años para ser pagados con 0% de interés. Además, queda a disposición del Ministerio de Hacienda si es necesario utilizar recursos del FONPET durante más años.

Apoyo a la liquidez del sector financiero

La liquidez a grandes rasgos se refiere a la capacidad de un actor (persona natural o jurídica) de disponer de dinero en efectivo o de convertir sus activos en dinero en efectivo. El apoyo a la liquidez del sector financiero por parte del Estado se realiza para prevenir que los bancos se queden sin dinero en efectivo para realizar préstamos, puesto que la emergencia del COVID-19 puede generar que un grupo poblacional retire sus ahorros de los bancos y que otro grupo poblacional no pueda pagar sus deudas, dejando a los bancos sin dinero en efectivo para poder realizar créditos.

Actualmente el Estado cuenta con fondos que tienen por objetivo apoyar la liquidez del sector financiero en los casos que sea necesario, tal es el caso del Fondo Nacional de Garantías que prestará liquidez a bancos de primer piso (Bancos que prestan a personas y empresas) para que otorguen créditos con intereses bajos a empresas afectadas por la emergencia del COVID-19 para que paguen nóminas.

Otro fondo que presta liquidez al sector financiero es el Fondo para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria –FECH- este fondo es administrado por el Banco de la República y se le concede en el decreto 444 del 2020 que sea quien administre y realice las operaciones de transferencia temporal de valores del FOME al sector financiero, según las determinaciones del Ministerio de Hacienda. Es decir, con el Decreto 444 del 2020 el Gobierno Nacional toma más dinero de los colombianos, específicamente de las entidades territoriales para otorgarle préstamos 0% interés al sector financiero.

Las operaciones de transferencia de valores autorizadas por el Decreto 444 para que realice el FECH se realizarán en dólares, tendrán un plazo para ser pagas de hasta 365 días y serán destinadas a prestar liquidez a los bancos de primer y segundo piso (Bancos que prestan a bancos), esto según el gobierno de Duque para garantizar préstamos a las empresas y hogares que se hayan visto afectados por la emergencia social y económica provocada por el COVID-19.

¿Cómo plantea el Decreto proteger la economía?

La visión de protección de la economía que tiene el Decreto 444 del 2020 parte de las tesis neoliberales puestas en práctica por los Chicago Boys criollos, que dirigen la economía nacional. Estos creen que hay que debilitar el sector público y fortalecer el sector privado pues lo público no es eficiente. Así, desde la década de 1990 han propiciado la privatización de la salud y los servicios básicos. Esta visión que asegura que disminuyendo impuestos a los grandes capitales se está potenciando el empleo, el crecimiento económico y por lo tanto ayudando a los pobres. En el Decreto 444 se plantea que las operaciones del FOME serán reguladas por el derecho privado, es decir que no serán las necesidades sociales las que primen sino la menor afectación del mercado.

Los recursos del FOME irán en mayor medida al sector financiero con 0% de interés, el sector financiero utilizará estos recursos para otorgar créditos a hogares y empresas con el interés del mercado. Es decir, los bancos ganarán plata con los recursos públicos.

Además, esta visión neoliberal de estimular la oferta -bancos- y no la demanda -pueblos- genera una crisis económica más profunda, puesto que los bancos pueden contar con recursos para prestar, las empresas se pueden endeudar para producir. Pero si la mayoría de la población afectada por la emergencia social y económica no cuenta con recursos para consumir, ni para pagar sus deudas y créditos contraídos, la economía colombiana se asfixiaría y aumentaría la crisis. Será peor la cura que la enfermedad, puesto que las pequeñas y medianas empresas se enfrentarán a créditos impagables, crecerá el desempleo, los trabajadores no tendrían capacidad adquisitiva para comprar. Se desacelerará la economía.

Polémica por el Decreto 444 del 2020

Aunque el decreto ha sido criticado y defendido de manera superficial, son 3 aspectos los que sobresalen:

Recursos para Salud: El objeto del decreto plantea que el FOME se crea para atender necesidades de recursos para salud. Además, en los discursos gubernamentales y hasta de algunos personajes de la oposición como Gustavo Petro se asegura que el Decreto busca aumentar recursos para la Salud y prevención del COVID-19. Sin embargo, la realidad es otra: la mayoría de artículos y acciones que plantea el Decreto 444 están orientados a “atender las necesidades económicas y sociales de las empresas productivas y financieras”.

La única ventana abierta que deja el Decreto 444 del 2020 para que los recursos del FOME vayan a fortalecer la salud en las entidades territoriales, está en el Literal 1 del Artículo 4, que establece que uno de los usos de los recursos del FOME será para atender necesidades adicionales de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación. Esto quiere decir que la mayor parte de los recursos del FOME se destinarán para apoyar a las empresas que el Ministerio de Hacienda determine.

Centralización de recursos territoriales: Aunque las dos principales fuentes de recursos del FOME provienen de recursos de regalías (es decir de recursos que constitucionalmente deben ser otorgados a departamentos, municipios y distritos) el Decreto 444 del 2020 no plantea mecanismos de coordinación en la toma de decisiones sobre sus recursos entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Territoriales. Por el contrario, concede la facultad de la toma de decisiones sobre los recursos exclusivamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, como responsable de algunas operaciones, al Banco de la República.

Aspecto injusto con las finanzas públicas territoriales que puede ser inconstitucional, puesto que no cumple con los Artículos 288 y 361 de la Constitución Política de Colombia. El Artículo 288 se refiere a los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad que rigen la relación entre el Gobierno Nacional y las Entidades Territoriales. El Artículo 361 refiere a los usos exclusivos de los recursos de regalías por las entidades territoriales.

Falta de precisión: Además de no contemplar mecanismos de coordinación y toma de decisiones entre Gobierno Nacional y entidades territoriales, el Decreto no plantea cuánto porcentaje del total del FOME será destinado al fortalecimiento del sistema de salud público, cuánto porcentaje para la transferencia de valores o liquidez al sector financiero, y cuánto porcentaje al financiamiento de empresas de interés nacional.

Asimismo, no plantea mecanismos de priorización o focalización del gasto para financiamiento de empresas de interés nacional afectadas por la emergencia social y económica. Es un peligro que las empresas apoyadas sean escogidas por el Ministerio de Hacienda, puesto que podrán ser apoyadas operaciones financieras que tengan efectos adversos en la economía (Parágrafo 1 Art. 4), además que a la cabeza de este Ministerio (Alberto Carrasquilla) se le conocen cercanía con el Grupo AVAL, de Luis Carlos Sarmiento Angulo, el banquero más rico de Colombia.

¿A quién beneficia el decreto?

• Al sector financiero, pues el Estado les prestará recursos de liquidez en dólares con 0% de interés para que este preste a empresas y hogares con el interés del mercado.
• A quienes están a favor de la privatización de empresas públicas y quienes pretenden comprarlas, puesto que el decreto permite comprar y vender acciones de empresas públicas.
• A las empresas comerciales y productivas que el Ministerio de Hacienda va a beneficiar con compra de bonos, acciones y otorgamiento de créditos.
• De manera incierta puede beneficiar a las empresas públicas, incluidas las de las Entidades Territoriales que se afecten por la emergencia social y económica producida por el COVID-19.

¿A quién afecta el decreto?
• A los colombianos y colombianas víctimas de la COVID-19 y sus familias, puesto que recursos que pueden utilizarse en la protección de su vida serán destinados al sector privado.
• A los colombianos y colombianas que viven del rebusque y son o quedarán desempleados, puesto que según cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE- el 42.8% de la población colombiana se ocupa en la informalidad y el 12,2% es desempleada (es decir a 5.450.685 personas). Estas personas de bajos recursos son quienes no tienen cómo alimentarse en esta cuarentena.
• A las y los pensionados y actuales empleados de las empresas públicas departamentales, municipales y distritales puesto que se están prestando los recursos de sus pensiones al sector privado.
• Las finanzas públicas y la autonomía de las entidades territoriales, dado que centraliza recursos (que ya son difíciles de tributar) para otorgar préstamos al sector privado.
• La estabilidad fiscal territorial y nacional, ya que no se sabe qué pueda pasar con el precio del petróleo, principal fuente de ingreso para la nación, debido a la dependencia de la economía extractivista que históricamente ha tenido Colombia. En las últimas semanas se han registrado precios históricos a la baja, cerca de 23 dólares el barril.

*Hansel Forero es especialista en Análisis de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Colombia y colaborador de Colombia Informa.

CI HF/PC/09/04/2020/08:30

– Chicago Boys es una denominación aparecida en los años 1970 que hace referencia a los economistas liberales educados en la Universidad de Chicago, donde aprendieron de las ideas económicas de los estadounidenses Milton Friedman y Arnold Harberger.

Fuente: RL